根据UNDP城市就业促进项目安排，由劳动保障部培训就业司和沈阳、成都、长沙等项目城市组成的代表团一行6人，于1999年10 月16日至30日对美国和加拿大进行了考察。在美国期间，与美国联邦劳工部、教育部，弗吉尼亚州劳动局、国家职业信息协调委员会进行了座谈。先后考察了美国的全国制造业协会、社区学院协会、州际就业协会、美国培训和发展协会。在加拿大与联邦人力资源开发部和安大略省大学和培训部、教育部等有关部门进行了交流。

　　这次考察的重点是了解美、加职业培训和公共就业服务体系。现将有关情况介绍如下：

　　一、基本情况

　　虽然美、加经济发展水平有差异，社会文化背景也各有千秋，但从总体上说，他们的公共就业服务和职业培训体系基本是一致的，主要表现在：

　　（一）管理体系大体一致。在联邦政府这一级，政府培训和就业的主管部门在美国是劳工部和教育部，加拿大是联邦人力资源开发部。近年来，两国都在进行改革，培训和就业管理的职能将更多地向州和省级政府下放。州和省级政府在联邦政府制定的法律框架下，根据本地的实际情况制定相应和政策和招生方案。此外，各州在自己预算内的培训就业项目丰富多样。

　　（二）资金渠道大体相同。联邦政府用于公共就业服务和职业培训的经费主要来源于失业保险金（加拿大称为就业保障金）。另外，美国还将财政预算的3%用于就业服务。

　　（三）职业培训和公共就业服务法律体系比较健全。美、加在职业培训和公共就业服务上都有完善的法律体系。这些法律法规不仅明确了联邦和州（省）政府各自的职责、公共就业服务的对象、实施程序、失业保险标准等，而且确定了各项服务和计划的经费来源。

　　（四）公共就业服务和私营就业服务并存，公共培训机构和私有培训机构并举。两国政府都力求保持这种状态，他们认为，这种并存状态，一方面可以促进他们之间的竞争，从而提高服务效率和效益；另一方面，满足了多样化的社会需求。经过长期的竞争，现在他们的服务对象都比较稳定。一般来说，公共就业服务机构的主要服务对象是就业困难群体，而私营就业服务机构以“猎头服务”和特殊人才服务为主。社区学院是两国公共培训的主要载体，主要以高中后阶段培训为主。既提供成人教育，也为在职人员提供培训，还参加政府的培训项目，对失业人员进行培训。

　　美、加在职业培训和公共就业服务体系上的差异主要表现在政府的干预力度上。从总体上讲，美国干预少，市场化程度高。比如，政府在培训机构的证书、课程设置等方面都是放开的，其质量取决于社会对学院培训的认可和知名度。相对来讲，加拿大联邦政府干预力度较大，例如，其联邦人力资源部24，000名工作人员中的80%在10个直属地区分支机构工作，直接实施联邦政府的一些就业和培训计划。而且，与美国相比，加拿大在就业服务和培训方面，民间力量参与较少。

　　二、公共就业服务和职业培训发展的新特点

　　由于经济全球化和知识经济的兴起，近些年，美、加的劳动力市场也发生了较大变化。传统产业，主要是劳动密集型制造业的劳动力迅速向第三产业转移。同时，变化了的劳动力市场对新生劳动力也提出了新的要求。为适应这些变化，政府在劳动力市场建设、就业服务和职业培训等方面也采取了很多措施。主要是：

　　（一）加速了劳动力市场现代化建设，在实现职业介绍自动化的同时，增强了以顾客为取向的个性化就业服务。

　　职业介绍基本实现了自动化。美国于1979年率先在州一级建立了以计算机为基础的电子化职业信息库。随着因特网（Internet）和信息技术的迅速发展和广泛运用，于90年代初建立了与各州联网的国家级“美国职业信息库”（AJB）和“美国人才信息库”（ATB）。现在，AJB每天向全国发布约1千万个职位空缺信息，职位空缺信息包含所有职业。美国人才信息库ATB是为求职者免费发布的个人简历的信息库，在AJB发布空岗信息的雇主可免费在ATB上实现空岗匹配。最近，又开发了美国职业生涯信息库（ACINET）。该信息库主要是为求职者、雇主、政策制定者提供就业发展趋势、工资变化状况以及劳动力需求预测等方面的信息。目前正在开发另一信息库，称为“美国学习介绍信息库”（ALX）。该信息库主要介绍各职业培训培训机构的基本情况和开设的课程。个人、企业和政府既可在该信息库寻找相关培训信息，也可进行培训项目投标。据介绍，“美国学习介绍信息库”（ALX）建成之后，标致着美国现代化劳动力市场信息网的初步建成。职业介绍手段的现代化，不仅极大地提高了公共就业服务的效率，也使公共就业服务的内容、形式和手段发生了一定的变化。例如，随着职业介绍自动化手段的不断提高，美国的公共就业服务机构将其服务对象大体上划分为三类：第一类为就业能力较强初次求职者和自愿转换工作的人员，他们可以通过使用职业介绍机构提供的设施（AJB，ATB等）实现自我服务；第二类为需要提供基本服务的人员，即为需要接受基本能力测试、指导如何使用AJB、ATB、求职技巧等方面的人员提供的就业服务；第三层为需要提供重点帮助的对象，如长期失业人员、困难群体、因结构调整而大规模失业群体在基本能力测试、职业咨询、职业介绍、职业培训、社会帮助等方面的服务。目前，美国正在就如何在这三个层次上的服务达到平衡这一问题开展讨论。倾向性意见为，在实现职业介绍自动化匹配后，职业介绍机构应更多地关注困难就业群体和开展个性化的就业服务。 

　　（二）确定了公共就业服务的改革方向棗“一站式服务”。

　　美国和加拿大公共就业服务的改革方向是建立“一站式服务”（one stop service）模式（与我们目前倡导的“一条龙服务”类似）。

　　即计划将全美国大约2000所公共职业介绍机构全部建成“一站式就业服务中心”（one stop employment service center），并将这些中心向社区和院校延伸。这一目标已写进美国《劳动力投资法案》（WIA，1988）。过去，美国也存在着职业介绍机构、培训管理机构和失业保险经办机构工作机制不融合、工作场地相分离的现象。为提高公共就业服务的质量和效益，美国于近几年提出了“一站式服务”（one stop service）的理念。这种理念不仅要求公共就业服务的职业介绍、职业培训和失业保险在工作内容、机制、场地上整合，而且要求与社会其它机构建立伙伴关系，为求职者和用人单位提供方便、快捷、高效的服务。“一站式服务”的理念还有更广泛的内容。例如，“一站式服务中心”都建有“资源中心”， “资源中心”的服务对象已从过去单纯的劳动力供需双方，拓展到社区的各类人员，甚至包括中小学和职业学校的在校学生，服务内容已从过去单纯的提供职业指导和咨询，拓宽到为求职者提供自我学习、培训设施，提供失业救济，推荐培训项目等多方面的服务。在服务形式上，“一站式服务”中心强调自我服务与帮助服务的平衡。我们参观的两个职业介绍机构都有许多台电脑供求职者使用。他们认为这不仅有利于求职者的自我服务，还可以使求职者在求职过程中掌握电脑知识。因为使用电脑已成为各种职业的基本技能要求。强调平衡是因为他们认为任何人都资格享有公共就业服务。所以必须对“电脑盲”求职者提供帮助服务，这样也可以防止职业介绍机构工作人员“偷懒”。除此之外，“一站式服务”中心给我们留下两个突出印象。一是开放性。中心见不到我们公共职业介绍机构的那种“柜台”；二是为求职者服务事无巨细，有传真机供求职者使用，甚至还有为求职者即时应聘准备的衣服、鞋和化妆品等。 从某种意义上说，“一站式服务”中心成为美国各个年龄阶段个人“职业生涯设计”的服务中心。

　　（三）促进职业培训适应市场需求。

　　培训如何适应市场需求是培训工作永恒的问题。面对经济全球化和科学技术的飞速发展，这一问题更加突出。为解决这一矛盾，美、加近些年都进行了一系列改革尝试，取得了一些成果。概括起来有以下几个方面： 1．培训伙伴关系是基础。

　　为促进培训适应市场的需求，美国积极倡导政府、协会、企业、工人和社区学院等在各个层面的合作伙伴关系。这种伙伴关系主要是通过咨询委员会的形式联结起来的。同时，政府通过实施培训项目和经费支持来促进这种伙伴关系的发展。这种合作伙伴关系有许多好处，比如，建立了政府、协会、企业、社区学院之间的一种相互理解支持的工作机制；促进了他们之间信息的广泛交流；加强了社区学院与当地经济的联系等。据我们参观的北弗吉尼亚州社区学院介绍，解决培训机构适应市场问题的关键是抓住企业。一是请进来，学院经常请企业人员到学院参观和授课，介绍企业技术革新和工人技术要求等方面等情况。学院就连购买器材也征求企业的意见；二是走出去，教师和学生利用假期到企业中去参加临时性的工作，籍此了解市场情况。三是与企业联合办专业。我们在该学院参观的信息技术应用专业就是学院与当地几家企业联合举办的专业，毕业生深受企业的欢迎。政府为促进这种合作提供资金支持。

　　2．培训机构课程设置是前提。

　　加拿大人认为，培训是否适应市场，课程设置是一个关键。他们要求社区学院各门课程都要设立课程委员会，委员会成员来自社区的企业和其他有关方面，负责论证课程的编排，帮助学员安排实习等。在专业设置上，加拿大有一套制度。学院设立新的专业，必须先搞市场调查，了解社区对该专业的需求情况，哪些企业将招用这些学员等。调查报告提交省级主管部门设立的专门委员会批准。 

　　3．动员求职者自己去购买培训。

　　在解决失业人员培训问题上，加拿大过去是政府花钱买培训，动员失业人员参加。后来，他们发现这种做法存在两个问题，一是政府和培训机构在这个过程中是主动的，而培训的主体失业者却是被动的。在这种安排下，失业者接受培训的积极性往往不高。二是“卖培训”的公共培训机构过分依赖政府的“订单”，不注意适应市场。从今年7月起，开始采取政府投一部分钱，个人出一部分钱，不够部分政府补贴的办法，由“买”培训，变为让失业者去“找”培训。培训的购买主体发生变化，个人选择培训的空间和余地加大，促进了培训机构去适应受训人员的要求，这样使培训更加贴近市场。过去，培训课程不能全面、完整地反映市场需求，个人选择的培训是培训机构事先设定的内容，现在，通过个人购买培训，是个人与培训机构根据市场需求共同协商确定的培训。这种方式培训机构一满足了政府条件；二满足了培训者要求。培训者个人对选择的专业也有一定的承诺，提高了学习的热情，调动了参加培训人员的积极性和主动性。 美国一些州也采取了“培训票”办法，符合条件的受培人员从政府有关部门领取“培训票”，根据自己的意愿在培训市场寻求培训，培训结束后，考核合格者领取结业证书，交培训票。

　　4．鼓励企业自办培训。

　　在美国，企业是培训的主要提供者。据美国制造业协会介绍，政府用于培训的经费是有限的，而企业用于培训的钱是无限的。该协会把动员企业培训作为他们工作的一个重要方面，正努力做到使21世纪的工人不主要是用体力工作，而是用大脑工作。联想到中国国内有一种观点，认为学校是企业的包袱，应当属“社会范畴”，我们就此和美国摩托罗拉培训学校校长进行了探讨。她认为，作为一个专业性很强的大企业，特别是在技术日新月异的今天，要保持企业员工能不断适应企业发展的需要，就应有自己的培训机构。企业培训是企业生产经营管理的有机组成部分。企业办学的最大优点是，培训始终是按照企业需求设置的，培训的内容始终与企业的技术革新同步。同时，作为大型企业需要塑造企业文化，这就必然对员工培训有特殊要求。这些优势都是社会培训机构无法比拟的。因此，促进企业培训是美国和加拿大政府促进国民职业培训的重要的战略之一。为鼓励小企业培训，目前美国政府正在偿试通过提供部分资金资助，鼓励中小企业联合办培训。

　　5．发挥政府培训资金的导向作用。

　　美国和加拿大有一个共同特点，在培训资金使用方式上主要是政府制订培训就业项目，培训机构只有参加这些项目才能得到培训经费；或者是资金跟着人走。这种投入方式带有补贴或“购买”的特征，相当灵活。政府搞什么项目，什么人最需要培训，这就等于给了培训机构一种市场信息。这种做法，既比固定拔款省钱，也在一定程度上解决了培训机构适应市场问题。 6．树立终身职业培训的思想。

　　考察美国和加拿大职业教育和培训体系后，留给我们非常深刻的印象之一就是全民终身职业教育和培训的思想。这与政府在这方面的政策引导是分不开的。

　　首先，在普通教育体系溶入职业教育内容。早在70年代，美国政府通过实施“职业生涯教育”拔款计划，要求将普通教育和职业教育结合起来，在普通教育中设置职业预备课程。90年代后，“职业生涯教育”计划进一步增强，1990年的《卡尔.帕金斯职业和技术教育法》和1994年的《学校工作机会法》进一步强调了“职业生涯教育”的思想。《学校工作机会法》适用于所有从幼儿园到学院的学生。其目的是为所有学生提供职业准备，以适应迅速变化的全球化和知识化的经济，并为此制定了“从学校到工作”方案。联邦政府为实施该方案的学校直接提供资助。从学校到工作方案不仅要求学校改革课程设计，增加劳动力市场准备教育和职业技术培训内容，而且要求学校与当地就业服务机构、工商界、家长等建立伙伴关系。每所学校进行的“学校—工作”活动都包括现场实践（伙伴企业提供实习场所）。通过“学校—工作”方案，将职业技术课程融入学术性课程，克服了学生的长期“升学”与“就业”的分离，并且在“学校—工作”实施过程中，通过角色扮演、企校合作、社会参与等方式充分吸引了学生兴趣，不仅培养了学生的基本职业能力和意识，还增强了职业选择能力。 美国国家职业信息委员会（NOIC）给我们介绍了一个观点，职业生涯设计要从娃娃抓起。在这方面，他们还专门开发了一个软件，启发小学生的职业灵感，据说这套软件十分流行。

　　其次，加强成人职业教育和培训。美国的社区学院是高等职业教育和培训的主要基地。政府在成人教育和培训上有专门的立法，如劳动力投资法案（Labor force investment act）、青年机会拔款法、工作培训伙伴关系法等。这些法规明确了不同群体人员参加培训的经费渠道。政府劳动和教育部门对社区学院的拔款主要是通过项目投标方式实施的。美国劳动力中具有高等教育学历背景的占到全体劳动力的50%以上，这与大部分成年人参加高等职业教育有直接关系。据统计，1995年全美有大学生1470万，其中年龄超过25岁的“老”大学生占41%，主要是在社区学院参加高等职业教育。在我们参观的弗吉尼亚社区学院，大部分学生都是有过工作经历的成年人。据介绍，美国和加拿大的社区学院，学生平均年龄为28岁左右。

　　目前，美国的职业教育也面临一系列问题，有的问题和我们十分相似，一是相当多的父母不愿意让子女上职业学校；二是社会对职业教育缺乏了解，三是培训学校不适应经济发展的要求，信息不灵。他们认为解决这些问题十分困难。同时，对于职业教育的重点是放在高中阶段还是高中后阶段，美国国内有不同的观点。 从总体上看，美国的职业教育和培训体系正经历以下重大变革：一是从2 个分割的体系向一个整合体系发展；二是从相互分离的“教育”和“培训”到“终身学习”的转变；三是从供给驱动型体系到需求主导型体系的转变；四是从传统课堂为基础的教育培训到工作现场和“在线”（远程虚拟培训）学习的转变。

　　三、经济结构调整过程中的特殊措施 

　　美国、加拿大在劳动力市场政策方面都针对经济结构调整中失业人员的再就业服务制定了特殊措施。例如，在美国，按照有关法律，企业由于经济原因大量裁员时或关闭时，必须至少提前60天以书面形式向当地有关政府部门和相关工会报告。政府就业部门提供以下服务：

　　快速反映服务：公共就业服务机构在接到企业的报告后24小时内派遣工作人员到企业，帮助成立特别委员会，委员会由工人代表、管理人员代表、雇主代表组成，共同商讨应对措施。建立失业人员个人档案和再就业行动方案；提供再就业指导和咨询；介绍职业培训课程；帮助咨询其它相关社会问题。据介绍，这种快速服务既包括对雇主的服务，也包括对雇员的服务。通过这种服务，一方面解决了裁员过程中的劳资冲突；另一方面则及早帮助被裁人员“转变观念”做好再就业的准备。 对于结构调整中的再就业问题，加拿大人有他们自己独特的理解。他们认为，在企业大规模裁员期间，劳动力市场处于“失灵”状态，所以政府介入是必需的。要由政府、企业、雇员组成工作委员会，协商有关事宜。总的原则是三方共同负担风险和调整过程中的成本。政府的投入主要是被裁减人员的培训和求职失败者的失业救济。加拿大人还认为，这种及早介入等于在工人走向社会之前建立了一个“缓冲区”，通过缓冲和“能量”的逐渐释放可以缓减对当地公共就业服务机构的压力。员工在此期间找不到工作，就进入社区，通过社区的就业计划帮助找工作。如果要移民到其它地区就业，政府还可给予一定补贴。 再就业培训：为已经失业或即将失业人员提供职业技能培训、文化课程实习、创业能力培训等方面的服务。失业人员在失业保险救济期满后，若其继续在培训机构注册培训，可再享受一定时期低于失业救济的生活补助。补助期限视个人情况定。

　　总的看来，对这种结构调整中的再就业问题，政府需把握三条原则：一是早介入；二是三方共担成本；三是三方协调工作机制。也就是说，美加都把此问题人作为特殊问题处理。 

　　四、体会和建议

　　1．职业培训必须走社会化、产业化的路子，应从办培训转向指导培训方向，调动社会力量办培训上来。政府部门将主要运用法律和经济手段对职业培训进行社会化管理，通过评估认证培育劳动力市场等措施引导整个国家而不只是部门职业培训的发展。同时，鼓励私有和多种形式的公有私营职业培训机构的发展。我国是一个发展中国家，国家财力有限，单靠政府办职业培训远远适应不了经济发展的需要。必须鼓励全社会力量来办职业培训。其中鼓励私有和多种形式的公有私营培训的发展是搞活我国职业培训的一项有效措施。同时，私有培训机构的发展也促进了公共培训机构走向市场的步伐。

　　实现培训社会化应以培训的产业化为前提。政府应尽快制定培训产业化的发展规划。

　　2．加强研究和制订鼓励企业职业培训发展的政策和措施。在科学技术日新月异的今天，新的工作方式和组织方式要求员工不断提高技能和更新技能，树立‘终身培训’的观念。加强企业自办培训是促进整个国家竞争力的重要基础，应加强这方面政策和措施的研究。我们不能把培训机构当作“社会”职能从企业剥离出去，而是要研究如何促进企业办培训的积极性。

　　3．帮助培训机构与企业建立合作伙伴关系。培训机构与企业建立良好的伙伴关系，是已被证明了的一种有效措施。促进培训机构与企业的合作也是当今各国的潮流。我们应继续加强集团化、综合性职业培训基地的建设工作，促进培训机构与企业的合作。

　　4．加强对下岗失业人员个性化就业服务，提高服务质量和服务效益。在劳动力市场信息计算机实现联网之后，我国职业介绍机构现代化建设将跃上一个新的台阶。但与此同时，还要注重个性化服务，个性化是就业服务的更高层次。